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            水利建設資金存萬億缺口

            2014年11月28日
             一場大旱,暴露幾年欠賬。
                據國家防汛抗旱總指揮部的數據:入夏以來,山西省,225座水庫是干涸的,1.6萬眼機井出不來水或出水不足;河南省,21座大型水庫蓄水總量較常年同期偏少13億立方米;湖北省,600多座水庫是低于死水位,111座小型水庫,5萬多口塘堰是干涸的……
                干旱的持續蔓延誘發了新一輪水利投資熱潮。繼7月8日,中央財政下撥補助資金100億元支持《全國抗旱規劃實施方案(2014~2016年)》之后,近日水利部內部下發文件要求各地啟動2014~2015年度冬春農田水利基本建設實施方案。按照水利部要求,今冬明春農田水利基本建設總投資力爭較上年增長10%以上。這意味著如果以去年冬春農田水利3371億元的總投資為基準測算,2014~2015年度冬春農田水利建設投資額有望達到3700億元以上。 
                但安徽省水利廳一位受訪官員接受《中國經營報》記者采訪時表示:“雖然每個大型水利項目中央都會撥款給予支持,但是地方仍然需要自行籌集大量配套資金,這使得地方財政壓力很大。”
            抗旱追加千億投資項目
                截止到2014年8月27日,全國作物受旱面積達6579萬畝;同時,有166萬人、284萬頭牲畜因干旱而出現飲水困難。 
                8月27日晚,甘肅省慶陽市一行政村民委員會正在積極討論著“水上原人飲工程”(從地勢較低的水源地向地勢較高的人群居住地引水工程)的具體細節。 這是繼上世紀80年代以來第二次討論關于本村“人飲工程”的相關事宜。
                該村劉主任向記者表示,之所以將人飲工程再次提出,一方面是入夏以來,該地區長時間無降水,導致大面積農田處于干旱狀態,同時也致使該村的自來水長時間停水;另一方面,慶陽市正在申請國家農田水利建設補貼資金,該村想借此機會徹底解決居民生活用水困難和農田灌溉問題。 
                在2014年,全國大部分省份遭受干旱的情況下,上述區域只是水利基礎建設不足的一個縮影。
                從國家防汛抗旱辦公室獲悉,今年入夏以來,東北、西北、華北、黃淮及長江上中游區域降水偏少,水利工程蓄水不足,大部分的省份發生嚴重旱情。
                為此,7月8日,中央財政下撥資金100億元,支持列入《全國抗旱規劃實施方案(2014~2016年)》,以此提高今年抗旱應急保障能力。
                而記者梳理發現,國家在今明兩年以及“十三五”規劃中獲得審批的重大水利項目一共有172個之多。其中,位于珠江流域西江水系黔江河段的大藤峽水利樞紐工程9月即將開工建設,該項工程計劃投資額度300億元,被譽為廣西“頭號水利工程”。安徽省下滸水庫工程可行性研究報告在今年8月份通過國家發改委審批的,初定11月份開工建設。包括這項工程在內,安徽省有8項水利工程被納入國家重點水利建設項目,投資額度約500億元。
                顯然,達成國家計劃水利基本建設實施方案的千億項目增量不是難題,但是資金從哪兒來,才是問題的開始。
            資金缺口難彌補
                “100億元聽起來多,但一個大型的水利項目所需資金就數十億甚至上百億元,資金分攤到每個省份實際上非常有限。各省仍主要依靠自身財力完成已經納入規劃的水利項目。”
                對于中央如此大的補貼力度,西北地區某省水利部門一位不愿具名的官員卻向記者表示,這100億元的資金在未來的水利建設中只能說是杯水車薪。
                2011年,財政部就會同相關部門先后印發了《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項通知》(財綜【2011】48號)文件,文件中明確規定,為了加速改善農田水利的薄弱環節,從土地出讓收益中計提10%用于農田水利建設。這一政策被認為是當年“一號文件”中最具有含金量的政策。
                “2011年的時候,房地產也正處于鼎盛時期,土地出讓收益的基數比較大,所以選擇土地出讓收益作為基數也就順理成章。”中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇表示。
                但今年房地產市場的低迷或傳染水利資金“縮水”。2011年我國的土地出讓收益為3.15萬億元,如果按照10%計算,提取的農田水利建設資金達到3150億元; 2012年土地出讓收益出現下滑,當年僅為2.85萬億元;2013年土地出讓收益雖有回升,然而,仍不及2011年。2014年隨著房地產市場的持續低迷,土地出讓收益也隨之“縮水”。對此,有業內人士預測,2014年的土地出讓收益可能會低于2012年的2.85萬億元。
                甘肅省水利廳規劃處的一位官員向記者表示,如果預估2014年土地出讓收益仍能達到3萬億元,那么10%的農田水利建設資金也就是3000億元。
                這個數字不僅與2014~2015年度冬春農田水利基本建設實施方案中提出的目標有所出入。按照2011年1月29日,《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》中部署,到2020年水利投資將達到4萬億元的目標,假設今后每年都能夠達到3000億元,那么到2020年,農田水利建設資金也就是3萬億元。很明顯,這和國家提出到2020年,水利投資要達到4萬億元還有1萬億元的缺口。
                “這意味著就需要地方財政的支持,以及金融機構的介入。”上述水利部門人士表示。
                這也成為近期貨幣政策定向發力的重要領域。
                為貫徹落實國務院常務會議關于“加大支農、支小再貸款和再貼現力度”的要求,提高金融服務“三農”等國民經濟薄弱環節的能力,8月27日央行對部分分支行增加支農再貸款額度200億元,引導農村金融機構擴大涉農信貸投放,同時采取有效措施,進一步加強支農再貸款管理,促進降低“三農”融資成本。
                其中,央行要求引導農村金融機構降低涉農貸款利率。支農再貸款執行優惠利率,貧困地區符合條件的農村金融機構的支農再貸款利率還可在優惠利率基礎上再降1個百分點;提高支農再貸款使用效率;用好增量,盤活存量,優化支農再貸款額度的地區結構;加強對支農再貸款降低“三農”融資成本的監測考核。加強對支農再貸款投向和涉農貸款利率的監測考核,確保支農再貸款發揮降低“三農”融資成本的作用。 
                民生證券宏觀研究院認為,央行此舉力度幾乎等同于定向降息。
            財權事權亟待調整
                除了總量上受制于房地產行業的增速放緩的影響,水利建設資金的缺口也是中央和地方事權、財權不匹配沖突的產物。
                “雖然大部分地區都能認真貫徹執行,但也有個別地區不按規定計提農田水利建設資金,甚至拖欠中央農田水利建設資金。”財政部一位受訪官員向記者表示。因此,在2012年財政部會同相關單位出臺《財政部水利部關于中央財政統籌部分從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關問題的通知》(財綜【2012】43號)規定,必須按季度提取中央水利建設資金,不得按半年一次或者拖延年底一次性計提或劃轉,不得在財政專戶或地方國庫滯留占壓。
                對此,有財稅專家表示,這是中央和地方財權和事權的不匹配所致。水利工程作為重要的基礎建設,關系著地方的民生經濟,備受地方重視,但是事權和財力的不匹配,使得部分已經規劃的項目遲遲未能開工。 
                大藤峽水利樞紐工程就是一例因為地方財政緊張而一拖再拖的項目。據了解,早在1959年,珠江流域規劃辦公室在第一輪珠江流域綜合規劃報告中,就提出了大藤峽水利樞紐的規劃,隨后由于多種原因被擱置。改革開放后的1986年,珠江流域綜合利用規劃又再次提出大藤峽水利樞紐,但是該項目直到2011年才被國家發改委批準,具體開工時間被定在了2014年下半年。
                上述水利部規劃計劃司人士向記者表示,其實作為基礎建設的水利農田建設項目,國家已經有意將事權上移,統籌安排水利補貼資金。例如對小型農業水庫的建設資金補貼,根據地方經濟實力的不同進行差異化補貼,東部地區補貼項目30%款項,中部地區補貼項目60%款項,西部地區項目補貼款項則達到80%。但是想要取得這些補貼款,地方政府需要首先籌集到項目補貼的配套資金。在實際操作中, 一些西部經濟比較落后的省份也難以完成20%的配套資金。
                根據2012~2013年度冬春農田水利建設實施方案,冬春農田水利基本建設的總投資中,中央財政預算內投資約占41%,地方各級財政配套投資占比44%,社會其他組織投資占比15%。
                “中西部地區的土地出讓收入遠少于東部地區,而大多水利建設項目卻在中西部,這就造成了中西部水利建設資金相對比較匱乏。”陜西省財經廳一位受訪官員建議,為了保證中西部水利建設順利進行,國家必須對于中央和地方的財權事權做出調整,要么上移事權,要么下放財權,或者加大對土地出讓收益的提成比例。 
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